O potrzebie nowelizacji

Zdarzyło nam się wczoraj, że w życie weszła kolejna nowelizacja ustawy Pzp. Pisać o jej szczegółach tu dziś nie będę (choć wiele w tej nowelizacji boli – zainteresowanych zapraszam do kolejnego numeru „Zamawiającego”, w którym ma ukazać się mój tekst na ten temat), chciałem natomiast odnieść się do zjawiska nieco bardziej ogólnego. Ustawę uchwalono w 2004 r. (dziesięć i pół roku temu), a nowelizacji było już 42 (jeśli nie mylę się w rachunkach, przy tych ilościach łatwe to już nie jest). Z czego istotnych w ciągu tylko ostatnich 12 miesięcy – co najmniej trzy (podwykonawcy, próg + kultura i nauka, a wreszcie obecna). Swoją drogą, UZP próbuje z faktami polemizować w co najmniej dziwnym tekście opublikowanym na oficjalnej stronie urzędu (niby „parę zdań”, a końca nie widać). A w ostatnim numerze kwartalnika „Prawo Zamówień Publicznych” znajduje się podsumowanie marcowej konferencji, którą otworzył Rafał Jędrzejewski, dyrektor Departamentu Prawnego UZP. Jego referat miał być o nowelizacjach. Niestety, w dosłownym przekazie go nie ma, jest natomiast sprawozdanie, w którym napisano:

„Prelegent rozpoczął swoje wystąpienie od podkreślenia konieczności stabilności prawa w zakresie zamówień publicznych, tak aby można było się spotkać i dyskutować na temat przepisów obowiązujących, a nie tylko odnośnie do kolejnych nowelizacji. Jednocześnie podkreślił, że taka stabilizacja nie jest możliwa z różnych przyczyn, wśród których wymienił zmienność prawa unijnego i konieczność dostosowania prawa polskiego do tych zmian. Poinformował również, że trwają prace nad kolejnymi zmianami w prawie zamówień publicznych. Obecnie znajdujemy się w przełomowym momencie, gdzie zmian jest dużo. Zmiany te związane są z przyjęciem nowej dyrektywy przez Parlament Europejski, jak również z nową ustawą z 7.2.2014 r.”

Uderzyło mnie tu sformułowanie, jakoby stabilizacja prawa była niemożliwa. Z jakiego powodu? A to przede wszystkim przez zmienność prawa unijnego. I tak sobie pomyślałem. Ustawa Pzp przez te 10 i pół roku była nowelizowana 42-krotnie, z czego pewnie kilkanaście zmian można uznać za istotne, szeroko zakrojone czy mające znaczący wpływ na praktykę udzielania zamówień. A do tego jeszcze liczne akty wykonawcze… A do tego przepisy o koncesji… Prawo europejskie również się w tym czasie zmieniało. Problem w tym, że uchwalona jednocześnie niemal z naszą ustawą Pzp dyrektywa 2004/18/WE zmieniona w tym czasie była tylko 14-krotnie. Z czego znaczna większość zmian dotyczyła kwot progów (w Pzp przecież nie unormowanych, tylko w rozporządzeniu), inne rozmaitych drobiazgów (jak przyjęcie Chorwacji do UE), jedna tylko zasługuje na miano istotnej (a mianowicie wprowadzenie regulacji w sektorze obronnym). Były też dwie poważniejsze zmiany w dyrektywach odwoławczych. I tyle.

Jak tu zatem traktować serio takie gadanie? A może potraktujemy jako zmiany prawa europejskiego zmiany wynikające z orzeczeń ETS? Tylko czy przypadkiem – jeśli wziąć najbardziej oczywisty przykład – niezgodności z dyrektywami przepisów art. 24 ust. 1 pkt 1 i 1a nie można było dostrzec bez czekania na orzeczenie ETS w sprawie Forposta? Zresztą, ileż to przecież kolejnych nowelizacji Pzp wynikało z faktu, że implementacja dyrektyw nie została wykonana prawidłowo? Albo zepsuta którąś z wcześniejszych nowelizacji? Do dzisiaj znaleźć można w naszej ustawie zapisy, które wątpliwości co do zgodności z dyrektywami niewątpliwie budzą.

W przywołanym na wstępie tekście do „Zamawiającego” biadam: marnują czas na kolejną nowelizację, podczas gdy przed nami wyzwanie o wiele większe: nowa dyrektywa. Widzimy utratę czasu i energii na rozwiązywanie doraźnych (a niekiedy pozornych) problemów, nie widzimy natomiast żadnych śladów refleksji nad koniecznością stworzenia nowych przepisów. Efekt? Pewnie będzie taki sam. Pewnie za dziesięć lat temu będziemy narzekać nad niestabilnością Pzp lub jego następcy, a jednym z powodów tej niestabilności będzie konieczność poprawiania niedoróbek wadliwej z powodu pośpiechu implementacji przepisów unijnych…

Oczywiście, nie jest tak, że wszystkie wczorajsze zmiany w Pzp są niepotrzebne i złe. Usunięcie art. 24 ust. 1 pkt 1 i 1a jest jak najbardziej na miejscu. Zmiana art. 46 ust. 4a… cóż, skoro nie może być dobrze, to przynajmniej jest trochę lepiej niż było. Poprawiono nieco art. 26 ust. 2b. Art. 8 ust. 3 – fajnie, ale dlaczego nie kroczek dalej? Ale te „drobiazgi” raziły w ustawie od wielu lat (zresztą, wielu podobnych nie tknięto). Ba, w dużej mierze były efektem nowelizacji podobnych do obecnej – nieprzemyślanych, wykonywanych w odpowiedzi na „społeczne zapotrzebowanie”. UZP w tekście na www jako jeden z przykładów takich nowelizacji, na które nie warto zwracać uwagi, przywołuje właśnie zmianę z 25 lutego 2011 r., gdy wprowadzono przecież zaledwie jedną poprawkę – polegającą na dodaniu art. 24 ust. 1 pkt 1a. Problem w tym, że owa poprawka wprowadziła w praktyce wcale niemałą zmianę, od początku kontrowersyjną, niezgodną z dyrektywami i dzisiaj z ustawy wykreślaną… Owe jabłka i pomarańcze, zostawiając na boku ich nadmierną ilość, często były owocami nadpsutymi – tak jak i obecna nowelizacja. Można się spodziewać, że nadejdzie czas, gdy podobnie odetchniemy z ulgą widząc uchylanie wielu dzisiejszych wynalazków. Problem w tym, że ulga może być stłumiona przez kolejne, przyszłe, niezbyt racjonalne pomysły :)

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *